北宋中央集權制度的加強

龍亭湖景區。

記者 劉睿恆 攝

北宋建立後，宋太祖君臣總結唐末五代君弱臣強、政權屢更的教訓，認為「惟稍奪其權，制其錢穀，收其精兵，則天下自安矣」。

於是，為了消除造成封建割據和威脅皇權的各種因素，北宋在中央政權機構和官職設置方面注意防範文臣武將等的專權，制定出一整套包括集中政權、兵權、財權、司法權在內的嚴格制度。

北宋是中國古代歷史上經濟文化最繁榮的朝代。

與北宋高度發達的經濟文化相比，北宋政治制度設計的精緻程度也是驚人的，其目標只有一個：分權制衡。

據《文獻通考》記載：「太祖、太宗平一海內，懲累朝藩鎮跋扈，盡收天下勁兵……兵無常帥，帥無常師；內外相維，上下相制，等級相軋……是以天下晏然，逾百年而無犬吠之驚，此治兵得其道也。

」這樣做的目的就是讓除皇帝之外的任何個人、群體或機構都沒有可能大權獨攬，動搖趙氏江山。

宰相大權一分為三

北宋建立後，在結束「五代十國」局面的過程中，趙匡胤本人對藩鎮割據和軍將掌握軍事大權對皇權造成的威脅有深刻的感受，藩鎮割據使得戰亂不斷，社會經濟、文化等遭到嚴重破壞。

因此，北宋統治者著重考慮的問題有兩個：一是如何重建中央集權的專制統治，使唐末以來長期存在的藩鎮跋扈局面不再繼續出現；二是如何使趙宋王朝長期鞏固下去，不再成為五代之後的第6個短命王朝。

中國自唐朝末年和「五代十國」以來，藩鎮割據現象十分嚴重，武將擁兵自重、往往自立。

當時，北宋的中央政府是「三權分立」的。

所以，雖然北宋中樞機構和置官大多沿用唐制，但機構的職權有了很大變化，體制內容有了根本改變。

從趙匡胤建立宋王朝開始，就對中央官製作了調整。

其特點是用設官分職、分割各級長官事權的辦法來削弱其權力。

這樣，有些官只是空名，所謂「官」，只是拿俸祿而已。

北宋的行政、軍政、財政分別由中書、樞密院、三司3個機構管理。

中書就是傳統意義上的宰相府。

但是，跟傳統宰相府包攬一切、無所不統不同，北宋的中書不管軍政也不管財政。

北宋的宰相不再由三省長官擔任，北宋的宰相稱中書門下平章事，副職稱參知政事。

參知政事也稱為「執政」，這是趙匡胤為牽制宰相而設置的，與宰相合稱「宰執」。

宰執辦公地點稱「中書門下」（政事堂）。

據李燾《續資治通鑑長編》記載，宋太祖登位後，仍留用後周宰臣范質、王溥等為相，范質等求退之後，雖以趙普為門下侍郎、平章事，但未行宰相署敕之事。

當時有大臣認為宰相虛位，應以尚書省長官行宰相署敕之權，但有的大臣不同意，說平章事即宰相之任。

那時，加封為平章事者有多人，但都是在朝外的「使相」之類（根據北宋官制，親王、樞密使、留守、節度使兼侍中，中書令、同平章事，都稱為使相，但不參與政事），因此趙普獨攬宰相之權。

宋太祖要給趙普設置一個副職，但想不出合適的名稱，便問翰林學士陶榖：「相下宰一等有何官？」陶榖回答說，唐代曾有參知機務、參知政事之稱。

於是便以薛居正、呂餘慶為參知政事。

這是公元964年的事。

但是，當時設置的參知政事地位很低。

據《續資治通鑑長編》記載：「不宣制、不押班、不知印、不升政事堂。

止令就宣徽使廳上事，殿廷別設位於宰相後，敕尾署銜降宰相數字，月伴雜給皆半之。

」政事堂是宰相議事辦公的地方，參知政事連宰相的辦公廳都不能進，可見沒有多大權力。

後來，宋太祖看到趙普為政專斷，為了加強對宰相的牽制，便提高參知政事的地位和職權。

開寶六年（公元973年）詔薛居正、呂餘慶與趙普「更知印擁班奏事」，以分化宰相的權力。

宋太宗時，又進一步提高參知政事的地位。

據《續資治通鑑長編》記載：「至道元年（公元995年）正月戊子，太宗詔曰：自今參知政事宜與宰相分日知印，押正衙班。

其位先異位，宜合而為一。

遇宰相、使相、親王得議軍國大政，並得升都堂。

」這裡的都堂就是政事堂。

參知政事與宰相在地位和職權上的差別至此完全消除。

這就形成了對宰相的有力牽制。

這其中最典型的例子是北宋傑出的政治改革家王安石，早年便「議論高奇」「果於自用」「慨然有矯世變俗之志」，宋神宗未登基便久聞其大名，即位後便起用他主持改革。

熙寧二年（公元1069年）2月，王安石拜參知政事，他在這個位置幹了1年零10個月後升任宰相。

他在參知政事任上便已形同宰相，上台當月便設置三司，負責變法具體內容的規劃和起草，諸種新法紛紛出台。

由此可見，王安石當時雖然任職參知政事，實際上與宰相共同主持朝廷上下的工作事務，是宰輔機構的首腦之一。

北宋的宰相僅負責行政，最高軍事首腦則是樞密院長官樞密使，樞密院的級別比中書略低，負責軍隊的調度等。

中書門下與樞密院合稱「二府」，共掌文武大權。

據《宋史·職官志二》記載：「宋初，循唐、五代之制，置樞密院，與中書對持文、武二柄，號為『二府』。

」

樞密院直接對皇帝負責，宰相及其他官員不得過問。

但是，樞密院雖能調兵遣將，卻不能直接統兵，這樣就實現了統兵權與調兵權的分離，防止武官將領權力過大。

樞密使是樞密院之長官，又稱為知樞密院事，副長官稱樞密副使。

樞密院下設都承旨和副都承旨，負責「承宣旨命，通領院務」，由武官擔任，還設編修官，不定員。

人們比較熟悉的樞密使就是北宋「六賊」之一的童貫。

公元1111年，童貫官拜樞密使，領樞密院。

從此，童貫全國兵權在握、權傾天下，成為中國歷史上掌控軍權最大的太監。

作為「六賊」頭領之一的童貫，因為主持與金人簽訂引狼入室的「海上之盟」，成為導致靖康奇恥的大罪人，千年來人們對其罵聲不絕，被《宋史》列為「奸臣」。

《水滸傳》中曾多次提到童貫，寫他作為樞密使統領80萬大軍去梁山泊鎮壓宋江起義軍，中了十面埋伏，被殺得隻身逃回東京。

其實，樞密使這一官銜在唐太宗時就已設置，但唐代的樞密使只負責管理軍事情報、機密情報之類，由宦官兼任，直至五代時還保留這個官銜。

而北宋的樞密使地位抬得這麼高、權力這麼大，與當時國內外的階級矛盾、政治形勢有關。

內憂外患使得宋王朝需要一支相當龐大的軍隊，方能抵禦少數民族的入侵和鎮壓國內人民的反抗，因而，就需要一個強有力的機構來管理這支軍隊，這就是北宋設立樞密院的原因。

同時，樞密使的設立又可以削弱宰相的權力，也是強化皇權的重要措施。

元豐改制後，樞密院照樣保存下來。

但是北宋的樞密使與中書的關係極不正常。

南宋學者王明清在《揮麈錄·後錄》中說：「樞密使每朝奏事，與中書先後上，所言兩不相知，以故多成疑貳。

」宋神宗的御史滕達道也認為：戰守安危之所政，中書主打，樞密使主守，這樣怎麼能取勝呢？明確指出這種互相牽制所造成的貽誤軍國大政的弊端。

另外，為管理全國財政，北宋又設三司，是最高的財政機構，號稱「計省」，其長官為三司使，亦稱「計相」，地位略次於執政。

據《宋史·職官志二》記載：「國初沿五代之制，置使以總國計，應四方貢賦之入，朝廷不預，一歸三司，通管鹽鐵、度支、戶部，號曰『計省』，位亞執政，目為『計相』。

」

三司之副長官為三司副使。

宋太宗時，罷三司使，另設鹽鐵、度支、戶都三使。

宋真宗時，又罷三使，重設三司使一員，另設鹽鐵副使、度支副使和戶部副使。

鹽鐵之下設七案，掌管全國礦冶、茶、鹽、商稅、河渠和軍器等；度支之下設八案，掌管全國財賦之數；戶部之下設五案，掌管全國戶口、兩稅、酒稅等。

北宋前期，全國財政支出大部分依靠三司，三司實際上取代了尚書省的許多職務。

元豐改革官制時，雖廢三司仍歸戶部、工部管轄，其中胄案改置軍器監，這些改革似較合理。

但是財用大計畢竟不是戶部所能盡辦，因此，北宋末期又有總領財賦官及經總制使以別掌之。

這樣一來，「中書主民，樞密院主兵，三司主財，各不相知」，分別對皇帝直接負責。

這樣，原來集政權、財權、軍權於一身的宰相權力被一分為三，宰執、樞密使、三司使互相牽制，從而削弱了相權，加強了皇帝對政權的直接控制。

實行多重監察制度

北宋中央官員的權力完成了事實上的多重分割，臣子們無法做到獨斷專行。

即便如此，他們也時刻面臨來自另一個體系官員的監督，這就是極具北宋特色的「多重監察制度」。

這個制度下設有兩個非常重要的機構——御史台和諫院，前者負責行政監察，後者專司輿論。

御史台官和諫官的活躍讓北宋政治一度呈現出積極的狀態，對於皇帝的錯誤、朝政的缺失，御史台官和諫官都可以提出批評。

北宋的御史台，沿襲的是唐代的制度。

御史台的長官叫「御史中丞」，簡稱「蘭台」，相當於今天的中紀委加檢察院「一把手」。

這個重要的職位規定與宰相有血緣或門生、舉薦關係的人都不得擔任，是皇帝從外部言論上制約宰相最重要的棋子。

而且，北宋有一條不成文的規矩：如果御史中丞彈劾宰相，宰相必須辭職，由副相升任宰相，御史中丞則得以晉升為執政。

熙寧九年（公元1076年），宋神宗去世後，政治主張保守的司馬光上台為宰相，盡廢王安石任上頒布的新法。

但這個時候王安石的助手蔡確、韓縝、章悖分別把持了宰相與樞密使等高職。

當時，御史劉摯彈劾蔡確在神宗駕崩時沒有按時守靈，說這幾個人結黨營私，於是他們便被迫辭職下台了。

御史台的威力可見一斑。

諫官的力量也不可小覷。

他們有封還詔令的權力——當皇帝或者中書有命令下達，他們認為是不適合的，可以封還。

「包青天」包拯在當諫官時就經常做這種事情。

其中有一個有趣的典故：宋仁宗有一項任命，包拯不滿意，反反覆復向皇帝進諫。

由於包拯距離皇帝很近，說話激動時還噴了宋仁宗一臉唾沫星子，然而，宋仁宗只好忍氣吞聲接納了他的意見。

所以，皇帝和宰相雖然經常被諫官們駁面子，但也只能將這些政令進一步修改。

事實上，北宋多數皇帝都有大度包容之量，趙氏皇帝的家法中規定「不殺大臣，不殺言事官」，尊重官員作為儒家學者的尊嚴。

北宋的優秀官員也有大忠愛國之義。

在他們心中，是非法度比皇帝的好惡更重要，「人臣以公正為忠」「以道事君」「從道不從君」。

所以，在北宋，人們會不止一次地聽到一個級別較低的官員敢於義正詞嚴地對皇帝說「這是我的工作，陛下不能侵犯我的職責」。

監察的一個重要對象是司法部門，北宋設立多重機構實現監察的客觀公正性。

在中央，名義上的司法部門是刑部，但事實上大理寺、御史台甚至開封府都擁有複合的司法權，從這點上看，開封府的「包青天」是可以判理天下案的。

另外，北宋設立了登聞鼓院、登聞檢院、理檢院、軍頭引見司等機構，受理直接訴訟，類似於現在的信訪辦，皇帝也經常參與訴訟案。

比如，公元993年10月，京城一個叫牟暉的百姓擊登聞鼓，訴家奴丟失了一隻豬，宋太宗親自下詔賜千錢作為補償。

事後，宋太宗對大臣說：「像這種雞毛蒜皮的小事也要我親自操勞，有點小題大做，但我拿這種認真的態度處理天下事，應該就不會有冤案。

」加強司法監察的另一個舉措是朝廷定期向全國各地設派提點刑獄司、提舉常平司等帶有欽差性質的官員明察各地案情，電視劇《大宋提刑官》演的就是這類官員。

北宋在監察制度的設置上達到了近乎繁瑣的程度。

在通過監察機關加強對司法監察的同時，北宋又規定了對監察機關的監察和互察制度，以上考察的官場制衡機制，基本有效維繫了北宋300年間的行政運作。

地方權力受制約

不僅中央的官員權力被分化，北宋在地方上也施行了一套嚴密的官制。

北宋地方政府比較固定的設置是州縣兩級。

但是，州長的頭銜不是前幾個朝代的刺史，而是知州。

知州是「知某州事」的簡稱，意思是官員們以其他身份（通常是中央官）管理某州事。

這種聽起來很「臨時」的頭銜的確是北宋的新制度。

在建國初期的統一戰爭中，北宋在新收復的土地上不再任命刺史，而是派其他官員來管理該州事。

之所以這樣做，是因為之前的刺史多半是軍人，以至於刺史頭銜本身被賦予了軍政大權集一身的軍人政治色彩。

而北宋政府絕不想讓軍人再度掌握地方，因此，他們要從中央派出文官去管理州政。

文官知州，手裡又沒兵，當然不會形成割據。

此外，知州還有一個新設的副手叫作「通判」。

曾經有通判與知州鬧矛盾時自稱「監州」，說自己是皇帝派來監視知州的特派員。

通判起初的確有這種功能，後來天下太平，通判的監視功能退化，但是知州有重要文件的話，還需要跟通判聯署，所以，通判對知州的權力仍然在一定程度上構成了制約。

另外，不得不說的是節度使一職的弱化。

北宋建立之前，在州之上其實是有大行政區實際存在的，比如，一個節度使就管著好幾個州。

當然，也正是因為轄區廣大，手裡又握有重兵，節度使才最終走到了中央控制的對立面，成為唐末分裂割據的因素之一。

北宋建立之後，統治者把節度使的轄區從幾個州縮小到一個州（也就是節度使的駐地州），讓節度使從雄踞一方的諸侯蛻變成一州之長，到後來，又被文官知州取代。

節度使沒了，大區域的管理需求還是存在的。

北宋統治者想出了一個新辦法，在州之上設置職責各異的多個大區域管理機構，每個只負責一方面，轉運使負責財政、上供物資轉運，提點刑獄使負責司法監督覆核，經略安撫使負責軍隊的管理，各管一攤、互不統屬，分別向自己的中央上級主管部門匯報。

這些職能各異的大區管理機構通常都負有監督區域內州縣官員的責任，起到皇帝耳目的作用。

分化兵權鞏固江山

北宋建國之前那100年的歷史，基本上為武力所主導：掌握軍權的節度使們憑藉強大的武力搞垮了大唐帝國。

之後的數十年間，群雄混戰，結局往往是「天子，兵強馬壯者得為之」。

雖然新王朝依託強大武力對地方割據勢力開戰，努力重建中央控制，然而又不得不忍受來自中央軍事將領的一次次背叛。

以開封為例，短短數十年間，就有後梁、後晉、後漢、後周在此改朝換代。

北宋的開國皇帝趙匡胤就是一名禁軍高級將領，著名成語「黃袍加身」就是說他發動政變獲得成功。

而與八朝古都開封隔河相望的新鄉市陳橋鎮，就是趙匡胤發動「陳橋兵變」的地方。

公元960年農曆正月初一，傳聞契丹兵將南下攻周，宰相范質等未辨真偽，急遣趙匡胤統率諸軍北上禦敵。

周軍行至陳橋驛，趙匡義和趙普等密謀策劃，發動兵變，眾將以黃袍加在趙匡胤身上，擁立他為皇帝。

隨後，趙匡胤率軍回師開封，京城守將石守信、王審琦開城迎接趙匡胤入城，脅迫周恭帝禪位。

趙匡胤即位後，改國號為「宋」，仍定都開封。

北宋建立後，統治者首要的防範對象就是軍人。

這其中最有名的故事莫過於「杯酒釋兵權」。

據史料記載，建隆二年（公元961年）七月初九晚朝時，宋太祖把石守信、高懷德等禁軍高級將領留下來喝酒，當酒興正濃的時候，宋太祖突然屏退侍從，給他們講了自己的苦衷。

這些將領知道已經受到猜疑，弄不好還會引來殺身之禍，一時都驚恐地哭了起來，懇請宋太祖給他們指明一條「可生之途」。

第二天，他們紛紛上表聲稱自己有病，要求解除兵權。

宋太祖欣然同意，讓他們罷去禁軍職務，到地方任節度使，並廢除了殿前都點檢和侍衛親軍馬步軍都指揮司。

「杯酒釋兵權」只是宋太祖為加強皇權、鞏固統治所採取的一系列政治軍事改革措施的開始。

對於武裝力量，北宋統治者把全國各地地方軍隊中的精兵悉數搜羅到中央，編入禁軍，在首都地區駐紮，這支由皇帝直接掌控的禁軍成為北宋唯一具有戰鬥力的武裝力量。

宋仁宗時多達80多萬人，大多屯駐北方，只有很少一部分駐紮南方。

各地剩下的由地方政府直接管控的軍隊叫作廂軍，取「駐紮城廂」之意。

廂軍不僅人少、素質差、待遇不足，而且基本無訓練，其主要功能是賣苦力。

比如，修城牆、看倉庫、運送物資等。

史學家錢穆在《中國歷代政治得失》說：「這些兵，並不要他們上陣打仗，只在地方當雜差。

地方政府有力役，就叫他們做。

」這樣的軍隊就連小股土匪都擋不住，更別提抗衡中央了。

在後世的歷史評論家眼裡，北宋的軍事制度還有一個被人詬病極多的問題——文官帶兵。

為了分化權力，北宋統治者又取消了殿前都點檢、殿前副點檢的職務，並把禁軍分為殿前司、侍衛馬軍司、侍衛步兵司3個互不統屬的機構，這3個機構合稱「三衙」。

殿前司掌「殿前諸班直及步騎指揮之名籍」，負責統制、訓練、番衛、戍守、遷補、賞罰等；侍衛馬軍司掌禁軍騎兵；侍衛步兵司掌禁軍步兵。

這3個機構只有統兵權，調發軍隊的權力則歸樞密院。

調動軍隊，必須有樞密院的兵符，而樞密院的長官從來都不是軍人。

「三衙」統兵長官與樞密使彼此牽制，都直接對皇帝負責。

北宋時期，領導那些被打散了編制又在邊境重組的戍邊軍隊的，基本上都不是軍人。

北宋的軍人和非軍人之間的區別肉眼可辨——軍人一旦入伍就要在臉上刺字，此字終身不去掉，此人終老不復是農人。

士兵向上爬升可以當軍官、得厚祿，但卻始終被隔離在正常社會之外。

然而，上述分權措施是有明顯問題的，北宋最高統治者也心知肚明。

經過整編之後的北宋武裝力量，有戰鬥力的禁軍全部集中在首都，地方上沒有能打仗的兵。

當時，北宋的邊防形勢又是如此嚴峻——北有契丹大國虎視眈眈，西北党項桀驁躍躍欲試。

地方上沒有兵，邊境怎麼守？北宋統治者給出了這樣的解決方案：從中央派禁軍來守——禁軍以500人為單位、以半年到1年為通常期限，輪流守邊，這種制度，叫「更戍法」。

「鐵打的營盤流水的兵」，流水的兵跟營盤、跟守邊將領、跟地方官的關係都很難密切起來。

按照制度，戍邊軍人的家屬還在東京的軍營里住著，由中央財政供養，邊防軍當然是心向東京、忠於皇帝和中央的。

戰鬥力削弱釀苦果

儘管北宋的兵制可以有效抑制武將專權，卻大大削弱了北宋軍隊的戰鬥力，宋神宗時罷廢了更戍法。

更戍法造成了兵不識將、將不識兵，兵將互不了解，使軍隊的戰鬥力大打折扣。

歷史上有強大戰鬥力的軍隊，其將與兵的關係都是十分密切的。

戰國名將吳起「與士卒最下者同衣食、臥不設席、行不騎乘、親裹贏糧，與士卒分勞苦」，甚至為士卒吮疽。

他指揮軍隊如大腦控制四肢，收放自如，所向披靡。

漢代名將李廣、唐代名將郭子儀和下屬的關係也親如父子，在長期的共處中建立了深厚的感情，其戰鬥力自然也非同一般。

更戍法也不利於培養名將，北宋名將寥寥無幾與此有關。

北宋精兵集中於朝廷，地方兵力薄弱，造成了地方政府無力對付地方暴亂，中央禁軍防禦外來侵略的能力也非常有限。

北宋初期，王小波在四川起義；北宋末期，方臘在江南起義。

由於北宋地方兵力薄弱，他們很快就攻陷了附近州縣，直至中央禁軍趕來才被鎮壓。

此外，北宋還有文官作監軍的制度。

監軍的作用是督促武將執行中央預定的戰略，防止武將專權。

其弊端是有時妨礙武將臨機決斷。

戰場的情況瞬息萬變，戰機往往稍縱即逝，所以古人才說：「將在外，君命有所不受。

」北宋將領凡事須經監軍同意才能行動，在戰場上失去了很多獲勝的機會。

在《水滸傳》里，陷害林沖的太尉高俅手握重兵，能節制10個節度使征討梁山，而帳下牙將極多，這在現實的歷史上是不可能的，北宋絕不允許有身為太尉（為武職）的將領可以長期握有兵權；而林沖身為80萬禁軍教頭受到高俅迫害卻只得兀自受縛比較符合歷史事實，因為林沖手中沒有任何調兵權可言。

在歷史上，抗金名將岳飛被「莫須有」罪名加害致死，恐怕也與宋廷對軍事將領軍權膨脹的疑懼有關。

文獻記載，當時南宋半數軍隊都有「私軍」的性質而被冠以「岳家軍」「韓家軍」等。

岳飛死前已擔任清遠軍節度使，而節度使這種軍事封疆大吏早在宋太祖「杯酒釋兵權」時就被廢除，非戰時危急時刻是不可能出現的。

難怪明代文徵明說：「區區一個秦檜怎麼能置岳武穆於死地呢？怕是宋高宗指使的吧。

」

中央禁軍雖為精銳部隊，由於主將無能或受監軍掣肘，在遭遇強敵時往往處於不利局面。

宋太宗趙光義曾兩次親率禁軍征遼，企圖收回燕雲十六州。

結果，他在第一次戰役差點被俘，在第二次戰役受傷。

宋真宗景德元年（公元1004年），遼軍大舉入侵，深入宋境，攻破遂城，擒宋將王先知，又攻定州，與宋軍對峙。

當時「急書一夕五至」，宋真宗趙恆大驚，他怕宋軍抵擋不住遼軍，欲南逃避敵，直到被宰相寇準催促才硬著頭皮親征。

當年11月，遼軍主力攻克祈州、德清，三面包圍澶州（今河南濮陽），宋將李繼隆等控扼要害。

遼國大將蕭撻凜恃勇輕進，中箭身亡。

於是宋遼兩國議和。

此時宋真宗也到達澶州，遂與遼國締結「澶淵之盟」。

宋方每年向遼方提供「助軍旅之費」銀10萬兩、絹20萬匹。

盟約締結後，宋遼之間百餘年內不再有大規模戰事。

至北宋末年，朝廷禁軍養尊處優，有的士兵連馬都不能騎，幾乎喪失戰鬥力。

公元1120年，宋、金兩國南北夾擊遼國，金軍攻克遼國五座城池，而宋軍因主帥童貫無能、軍無鬥志，反被遼軍所敗。

金國見北宋禁軍如此不濟，遂起侵略之心，在占據遼國故地後大舉南下，包圍東京，打敗北宋禁軍，俘徽、欽二帝，北宋因此而滅亡。