都更條例何去何從? 評大法官釋字第709號解釋 - 財團法人都市 ...

司法院大法官於2013年4月26日，針對都更條例關於更新事業概要及計畫之審核程序規定（即都更條例第10條及第19條規定），是否違憲問題，做出釋字第709號解釋。

HOME> 訊息論壇> 更新論壇 A- A A+ 都更條例何去何從?評大法官釋字第709號解釋 林明鏘教授 現職國立臺灣大學法律學院教授 學歷德國海德堡大學法學博士 國立臺灣大學法律學碩士 國立臺灣大學法律學學士 經歷司法院第三廳(現改名為行政訴訟與懲戒廳)專員 中央研究院歐美研究所助研究員 行政院訴願委員會委員 考試院訴願委員會委員 人事行政局訴願委員會委員   壹、解釋文與解釋理由內容 司法院大法官於2013年4月26日，針對都更條例關於更新事業概要及計畫之審核程序規定（即都更條例第10條及第19條規定），是否違憲問題，做出釋字第709號解釋。

解釋文主要有三個違憲重點[1]： 一、都更條例第10條第1項規定：核准都更事業概要程序，未設置適當組織加以審議，且為確保利害關係人知悉該資訊及事實陳述意見之機會，與憲法上之正當行政程序要求不合； 二、都更條例第10條第2項規定：有關申請都更事業概要核准之權利人同意比例，亦不符合憲法正當行政程序之要求； 三、都更條例第19條第3項前段規定：一方面未規定主管機關應將更新事業計畫資訊，對更新單元之內其他土地及合法建物所有權人分別送達，另一方面亦未規定主管機關應舉辦公開聽證，故不符合憲法上正當行政程序之要求。

前三者違憲條文，至遲應於2014年4月25日前檢討修正，否則將逾期失效。

(即一年落日條款) 此外，大法官釋字第709號解釋，針對都更條例第22條第一項之權利人同意比例規定，雖未牴觸憲法之比例原則及正當行政程序，惟仍應考量實際實施情形、一般社會觀念及推動都更需要，隨時檢討修正，為「警告性裁判」；對於都更條例第22條之一規定，與憲法上之比例原則並無牴觸；最後，大法官對於都更條例第22條第3項，有關所有權人撤銷都更同意之期限規定，以及都更條例第36條第1項前段之代拆義務條款，因確定終局行政法院裁判均未適用，所以依大法官審理案件法第5條第1項第2款規定，不予以受理解釋。

以下針對前揭大法官解釋之理由，並參酌9位大法官所提出之協同意見書及一部不同意意見書內容[2]，簡要評析說明如下：   貳、都更條例違憲理由及立法(修法)要求 一、都更條例第10條第1項規定 釋字第709號大法官解釋，首先非難都更條例第10條第1項規定之合憲性，其主要理由乃因：主管機關對更新事業概要未設置「適當組織」加以審議核准，以及相關權利人欠缺知悉該資訊及陳述意見之機會，所以違反「憲法要求之正當行政程序原則」[3]。

依都更條例第16條規定，對於都更「事業概要」確實未經「都市更新審議委員會」之審議，僅由當地主管機關「核准」即可，都更條例修正草案(民國101年12月行政院送立法院審議版本)第20條第1項，亦維持由當地主管機關「審議核准」，增加「審議」二字而已，是否符合釋字第709號解釋文所指明之「適當組織」意旨？容有討論餘地。

依大法官本號解釋之憲法上位指導理念「正當行政程序」概念出發，其內涵除狹義之「正當行政程序」外，尚包含「適當組織」在內，而所謂適當組織，應考量組織之專業性、多元性及有效保障人民權益等因素，並應詳細規定此等組織成員之專業分類，選任資格及人數比例等事項，力求此種適當組織卻能發揮適法、周延、公正、客觀之功能，避免流於形式（林錫堯大法官協同意見書，頁5）而論，必須由都更審議會加以審查之意旨即昭然明確，由當地主管機關「審議」或「核准」，皆屬違憲而不得再行援用。

從而，都更條例修正草案第20條第1項規定，即應在一年內迅行修改，以免修改後仍然是違憲無效條文。

都更事業概要雖屬都更程序進行的第一道程序，但若屬｢重建｣性質的事業概要，因對人民居住權益及財產權侵害最為嚴重，故縱使係第一階段門檻，仍應力求程序慎重，由當地主管機關審議核准，猶非適當組織（陳新民大法官部分不同意見書，頁11），此一見解從憲法上之比例原則而論，誠屬正確，況且都更條例修正草案第29條，就達一定比例同意門檻之事業概要審查核准權限已修正交由都更審議委員會，亦無所謂侵害行政或立法之裁量空間問題（蘇永欽大法官一部不同意見書，頁24）。

其次，大法官釋字第709號解釋亦指責在核准事業概要前，都更條例第10條第1項規定中，絲毫沒有確保使利害關係人知悉該相關資訊及保障其陳述意見之機會規定，所以違反憲法要求之正當行政程序原則。

都更條例第10條第1項規定，於事業概要送當地主管機關核准前，雖有舉辦公聽會及作成公聽會紀錄之義務，但因為「公聽會」僅屬非正式之程序，其召開地點、時間、案由及送達通知，均未有法律明文之保障，因此，以「公告」方式進行「民辦公聽會」是目前最常使用的通知權利關係人之方式，縱使有個別通知之送達，行政法院亦僅採「發信主義」而非「到達主義」[4]，使得都更單元內之利害關係人無從個別實際知悉事業概要之具體內容。

更嚴重的是：公聽會參加人之陳述意見權利，未受法律明文保障，故連參加公聽會當事人之代理律師，都被主辦者認為是「鬧場人士」，而被任意中斷發言，強行架出會場之悲劇發生（蔡志揚律師於司法人員研習所2013年2月27日舉辦之都更座談會表示之親身經驗）。

縱使讓利害關係人暢所欲言，但公聽會紀錄上若無顯示個別利害關係人或代理人之「發言要旨」及回應意見，亦屬流於形式的陳述意見，從而，不論是都更條例或其修正草案，均應明定：都更審議核准事業概要前，應合法通知更新單元內所有利害關係人外，在此一行政程序中，並應保障所有利害關係人有於「主管機關」或「審議委員會」前陳述意見之權利，而非僅舉行所謂「公聽會」即可交差了事。

陳述意見是一種程序權利(行政程序法第102條規定參照)，非依法律規定，不得強行剝奪之；未依法給予利害關係人陳述意見之核准處分，有可能面臨被撤銷的結果(行政程序法第114條規定參照)，從而，都更條例修正草案第20條第1項規定，為符合大法官釋字第709號解釋文之意旨，除必須將「當地主管機關」改為「都更審議會」外，仍應增訂合法送達權利關係人之證明文件，以及將「公聽會紀錄」及「所有權人意見統整處理表」改為「陳述意見紀錄」，且應於主管機關內陳述意見，而非「民辦公聽會」上陳述意見，因為陳述意見之程序權係針對主管機關所設計之行政程序保障，而非針對「民間都更實施者」而言。

二、都更條例第10條第2項規定 大法官釋字第709解釋文復認為：都更條例第10條第2項前段之同意比率僅及都更單元內所有權人暨土地樓地板面積1/10，違反正當行政程序原則。

但其理由卻認為「其規定之同意比例太低，形成同一更新單元內少數人申請之情形，引發居民參與意願及代表性不足之質疑，且因提出申請前溝通協調之不足，亦使居民顧慮其權利可能被侵害，而陷於價值對立與權利衝突」、「同意比例太低之規定，尚難與尊重多數、擴大參與之民主精神相符」，而與「正當行政程序」的理由無關，倒是與「反民主」有關，無怪引起諸多大法官的一部不同意見書及協同意見書加以「彌補」本號解釋說理上之不足[5]。

709號解釋質疑同意比「例」（都更條例用語）過低，沒有民主正當性，但也沒有提出多少比例才不會過低的建議，依其理由書所載「多數」及「民主精神」而論，為免價值對立與權利衝突，解釋上至少應有1/2以上之同意比例，始能符合709號解釋理由書所稱之「多數」及「民主」兩大理由。

都更條例修正草案第20條第5項規定，區別申請人不同而有不同之同意比例。

簡言之，由都市更新會（或其籌備會）申請時，同意比例為3/10（第一款）；若由事業機構或所有權人未達7人時，則同意比例為1/2（第二款）。

依本文所見，不論更新會或事業機構申請，均宜調高為1/2以上，似始能符合大法官709號解釋所強調之「多數」及「民主」二個雙重標準與門檻。

三、都更條例第19條第3項前段規定 大法官釋字第709號解釋認為都更條例第19條第3項前段僅規定，於事業計畫審議前，於當地主管機關公展30日及舉辦公聽會之規定，並不符合憲法上正當行政程序之要求。

在解釋文中進一步要求將「公展」30日改成須對都更單元內所有權人分別送達，因為「公展」使權利人知悉事業計畫內容之效果較差，以較鄭重之個別送達權利人之方式取代目前流於「形式」的公展做法，固無疑義；但是，本號解釋要求將「公聽會」改成「公開聽證」，亦即由非正式的行政程序改成正式的行政程序，要求使「利害關係人」均得到場以言詞陳述意見，並經辯論，作成聽證紀錄，載明採納及不採納之理由後作成核定，送交都更審議會審議。

此種立法建議（要求）是否侵害立法之形成自由？應如何再修改行政院版都更條例修正草案第32條第3項至第5項規定？即有再行究明之必要。

按公聽會之舉行，利害關係人雖亦得陳述意見，但係僅供主管機關參考而已，主管機關既不受其拘束，亦無答辯說明義務，利害關係人且不能於公聽會時要求進行辯論，亦不得提出發問，公聽會記錄僅記載大概情形；而聽證紀錄則須載明陳述或發問之要旨及其提出之文書、證據及聲明異議事由。

主管機關並有說明採納或不採納之理由，聽證結果並有拘束主管機關決定內容之效力（行政程序法第108條第1項規定參照）。

效力上與公聽會截然不同，固然有極少部分大法官認為將公聽會變更為聽證會，會增加過高的｢程序成本｣，且有過度對立法裁量之干預外，絕大部分的大法官均同意都更條例應踐行聽證規定，除得與行政程序法之聽證規定相互接軌外，也得避免「公聽」與「聽證」之混淆。

從提昇都更條例之「程序正當性」水準而言，大法官之本段解釋，應予以肯定。

落實在具體的都更條例修法上，是否僅將公開展覽刪除，補以分別送達事業計畫相關資訊予其他所有權人，並將「公聽會」改成「聽證會」即為已足？大法官釋字第709號解釋並未對此進一步為細膩指明，但是，林錫堯大法官於其協同意見書上，則詳細的指出：都更條例（即修正草案第32條第4項規定）應規定：主管機關於核定事業計畫前，應依行政程序法第一章第10節規定踐行聽證程序。

且併應特別規定「主管機關應斟酌聽證紀錄作成行政處分，並說明參與聽證人員所陳述之意見，可採納或不可採納之理由（即課以主管機關斟酌與說理義務）」，藉以補充行政程序法一般聽證規定（即54條至66條規定）之不足（意見書頁7至頁8），此一具體修正行政院都更修正草案之條文建議，彌足珍貴，可供立法機關修改都更條例時加以沿用參酌。

  參、結語 2012年3月28日台北市爆發「士林文林苑事件」後，嚴重影響都更申請案件之審議程序，而且也讓中央及地方主管機關有機會回頭重新省視都更條例規定內容之不合理。

可惜的是，在短暫急促的行政院所提修正草案版本（修正48條、新增17條、刪除1條）著重僅是技術性內容（例如：提昇子法為母法內容），並無全面政策性之反省內容[6]，例如：強化權利人之程序保障、增加公權力之介入及主導都更權限、擴大都更單元面積、檢討容積獎勵之浮濫及正當性基礎、貫徹公共利益與都更之公共性等…重要議題，大都均被主管機關擱置忽視[7]，直到大法官釋字第709號解釋，由法律觀點再行重新體檢都更條例，突然發現諸多積病（違憲條文）未除（含行政院之修正草案內容），恍如暮鼓晨鐘，驚醒一向「自我感覺良好」的行政及立法部門，讓他們不再沉迷於「程序簡化」、「私（外）部門作主」、「增加容積誘因」、…「私人借用公權力」、「拼布都更」的迷思。

但是，大法官們的苦口婆心，立法及行政機關會如何因應？選擇技術短期克服或政策從長計議？依本文之悲觀推測認為：因為立法及行政機關要攔阻後續9000億人民資金的都更投資計畫過於困難，所以僅能選擇技術性應付敷衍大法官釋字第709號解釋的一年落日條款。

或許我們只有無奈地等待第二件的「文林苑案件」爆發，累積更多民怨以後，行政與立法部門才會又停一停、想一想，補補法律破網，邊作都更邊修改都更法律吧？我們何時可以冷靜地、有智慧地全面討論都更的政策是否真的走偏了呢？   [1] 司法院大法官釋字第709號解釋文及理由書，得參閱司法院周刊第1642期，民國102年4月26日，一版。

本號解釋因併同分別二案事實之聲請，故爭點即較一般單一聲請案為多。

  [2] 本件解釋共計有九位大法官之協同意見書、部分協同部分不同意見書、協同暨部分不同意見書、一部不同意見書、部分不同意見書，但縱觀其「協同意見」，實質內容均得歸入不同意見書範疇，不同意見幾占全體大法官半數，可見大法官對此號解釋彼此見解之歧異性甚鉅。

  [3] 「正當行政程序原則」雖曾出現於大法官釋字第663號之理由書內，但出現在解釋文中，加上使用｢憲法要求之正當行政程序原則｣用語，則本號解釋乃屬首次。

參見湯德宗大法官之「協同暨部分不同意見書」，頁18註53。

  [4] 台北高等行政法院98年訴字第2467號判決參照，其批評併請參見林明鏘，〈都市更新之公共利益〉，台灣法學雜誌社主辦，《土地利用關係與公共利益（2）》研討會論文，2013年4月27日，頁14。

  [5] 林錫堯大法官認為同意比例並不等於比例原則（頁15）；陳碧玉大法官則認同意比例在事業概要只須達相對多數，在事業計畫則應達絕對多數（頁4）；蘇永欽大法官則更認為：「都更案的同意比例，很難想像如何與民主多數決作任何連結…只能用比例原則來審查」（頁33）；陳新民大法官雖然語焉不詳地留給立法者自行判斷，但卻認為「本席認為…至少要有過半數以上的住戶認有必要都更時，才可提出申請」（頁5）。

  [6] 林益厚，文林苑爭議焦點及對都更之衝擊，都市更新簡訊第54期，2012年6月，頁1至頁3；張志湧/廖美莉/江玲穎，2012年都市更新回顧，都市更新簡訊第57期，2013年3月，頁1至頁5。

  [7] 有關都更條例體系性政策的全面檢討，得參閱林明鏘，〈對都更條例之十點修法意見〉，全國律師第16卷11期，2012年11月，頁36至50；林明鏘，〈都市更新之公共利益〉，台灣法學雜誌社主辦，《土地利用關係與公共利益（2）》研討會論文，2013年4月27日。

(本文原載於都市更新簡訊第58期) 發布日期 2013/06/15 發表人 台大法律學院林明鏘教授 關鍵字 更新法規 強制拆除 分享 收藏 留言 延伸閱讀 釋字709後對現行個案處理之建議 都更條例於大法官709號解釋後的出路 「強制」行政聽證—釋字第709號解釋對都市更新的挑戰 每週重點新聞(2022/04/08) 會員登入 基金會 我們是誰 信念 董事長 創會董事長 董事會 組織 歷史 服務項目 徵才 聯絡我們 資訊公開   計畫案 更新事業 政府計畫 公辦更新 法制研究 其他計畫 成果統計 訊息論壇 媒體報導 政府消息 本會動態 更新論壇 工作報導 國際交流 我們的看法   法規 中央法規 臺北市 新北市 桃園市 臺中市 臺南市 高雄市 其他縣市 活動 公佈欄 如何參與 活動紀錄   都更教室 認識更新 更新程序 熱門主題 都更地圖 他山之石   出版 簡訊 書籍 我要都更