國際綠色政府採購趨勢與WTO的關連性 - 中華經濟研究院

綠色政府採購又可稱為永續採購（sustainable procurement）。

主要係指政府部門透過政府採購之程序，加強對符合環境友善、節能減碳要求之產品或服務之採購，作為鼓勵、 ...  第290期2011年12月2日  【轉載】 國際綠色政府採購趨勢與WTO的關連性 　　 － 中華經濟研究院台灣WTO中心　李　淳副研究員 － 　　綠色政府採購又可稱為永續採購（sustainableprocurement）。

主要係指政府部門透過政府採購之程序，加強對符合環境友善、節能減碳要求之產品或服務之採購，作為鼓勵、倡導更廣泛之永續發展政策之一部分。

由於在先進國家中，政府採購通常約佔國內生產毛額（GDP）之10至15%，故政府採購將對推動永續發展產生顯著影響。

　　一般政府採購行為注重成本效益分析，並以價格作為主要之評估關鍵。

然而綠色採購則除傳統之成本效益分析外，更需注重採購對環境、社會等面向所帶來之外部效益，因此必須在採購規格及品質評估中，除傳統採購之要求外，納入綠色要件之考量。

凡是納入此等考量之採購，便可稱為綠色採購。

　　隨著各國對永續發展議題的重視，綠色採購已成為許多國家政府採購制度之一部份，而歐盟亦已於WTO政府採購協定（GPA）之談判中，提出關於永續採購之議題，其後續發展值得密切觀察。

國際間推動綠色政府採購 　　全球綠色消費運動起源於1977年德國政府推動之藍天使環保標章計畫，此計畫之執行目的在於，提昇德國民眾之環保意識，以改變其消費型態。

此外，在1992年以前，數個歐洲國家，如荷蘭、丹麥、德國等，皆已將綠色生產消費之概念納入國家政策中。

　　至於綠色採購之發展，則起源於1992年歐盟推出的第五行動計畫，該計畫要求歐盟各國將產品生產與消費的環境考量，整合併入推動永續發展之計畫中。

爾後，經濟合作暨發展組織(OrganisationofEconomicCo-operationandDevelopment，簡稱OECD)於1996年通過採納的「改善政府環境績效之建議」，以及1997年的國際綠色公共採購會議，皆指出創新的政府採購政策與管理可實行對環境更友善的產品與服務。

　　2002年，在約翰尼斯堡所舉行的世界永續發展高峰會（TheWorldSummitonSustainableDevelopment）中更進一步明白指出，各國應鼓勵各層級機關在決策時，將永續發展納入考量。

此外，各國政府應推行鼓勵發展，以及推廣無害環境產品和服務的公共採購政策。

於是，綠色採購活動開始迅速推廣，而多數OECD國家（美國、日本、加拿大、澳洲、韓國）、台灣，甚至是開發中國家（如中國、泰國以及菲律賓），皆陸續展開永續採購之政策，並推動相關法律與方案，積極推動政府綠色採購之工作。

歐盟綠色採購制度 　　依據「歐洲聯盟運作條約」（TreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion,TFEU）第6條，環保措施應納入歐盟整體政策制訂與執行之考量中。

依據此一授權，歐盟採購相關指令，均納入此一考量，以推動永續發展。

具體而言，歐盟之政府採購係由二個指令所規範。

其中，關於「自來水、能源、運輸與郵政採購」之指令（2004/17/EC）第53及55條，以及涉及「公共工程、供應與服務提供合約」之2004/18/EC指令第50、53條中，允許將環境保護的考量納入採購之中。

其主要納入考量之要件包含：   ▲定義技術規格得包括環境績效標準與生產方法   ▲得以使用環境特性/績效作為技術規格   ▲得以使用歐盟或國家環保標章規格作為技術規格   ▲廠商證明環境管理措施時，優先考慮EMAS（Eco-ManagementandAuditScheme），而EMAS為一個自願性的EU生態環境管理系統   ▲可使用環境績效作為決標準則   ▲得將環境考量納入為履行契約條件 　　歐盟綠色採購所涵蓋之產品範圍包括服務業及所有消費產品，以及建築、食品與提供飲食服務、運輸與運輸服務、能源、辦公室設備與電腦、衣服制服與其他紡織品、紙張與影印服務、傢俱、清潔產品與服務、健康部門所使用之設備。

　　事實上，歐盟各國所採取之綠色採購措施，均有所不同。

如奧地利、法國與德國，係將綠色採購規定納入政府採購法中，但丹麥與瑞典，係制定綠色採購特別法做為落實基礎，而英國與比利時，則透過其其他自願性措施實施（參見表1）。

表1　歐盟主要國家綠色採購制度歸納     國家          推動綠色採購方式      A B C D 奧地利   V     比利時       V 丹麥 V   V V 法國   V     德國   V     荷蘭       V 瑞典 V   V V 英國       V 註：採購方式說明： A.屬於整體環保政策之一部份（EmbeddedintheoverallEnvironmentalProtectionPolicy） B.納入政府採購法之規定（PartofGovernmentProcurementLaw） C.特別綠色採購法（SpecificGovernmentGreenProcurementLaw） D.其他自願性措施 資料來源：國際綠色採購網絡（InternationalGreenpurchasingNetwork），2006。

（http://www.igpn.org/news/pdf/GEN%20GGP%20Survey%20Analysis052006V1.3.pdf） 美國的綠色採購制度 　　美國政府對於政府綠色採購計畫之推動，主要係以聯邦法令與總統之行政命令為推動之法律基礎。

其法源為美國總統於1998年9月簽署的第13101號行政命令：「透過廢棄物減量、資源回收及聯邦採購來綠化政府行動」與美國資源保育與回收法（ResourceConservationandRecoveryAct,RCRA）的第6002條。

　　美國聯邦政府對於綠色採購之推動，則是以美國環保署（EPA）之「全面性採購指導綱要計畫」（ComprehensiveProcurementGuidelines（CPG）Program）為主。

此外，尚包括能源之星（EnergyStarProgram）與聯邦能源管理（FederalEnergyManagementProgram）等計畫，同時並以美國環保署之「具環境優越性之採購計畫」（EnvironmentallyPreferablePurchasing,EPP）為一主要之資訊提供計畫。

　　依據RCRA第6002條與美國總統第13101號行政命令之規定，美國環保署需指定含有回收材料之產品，並且頒布採購這些產品之指導綱要。

一旦一項產品經環保署指定，使用聯邦經費進行採購之機關就必須在實際可行狀況下，採購含有最高回收物質比率之該類產品。

　　CPG計畫之規定適用於任何使用聯邦經費進行採購之聯邦、州或是地方機關，只要是使用聯邦經費進行採購，一年內購買該項產品金額超過一萬美元，而該項產品又屬於EPA列入CPG產品者，則凡是符合前項規定之機關，需要在EPA公佈CPG產品之一年內，針對該項產品，擬定「承諾採購計畫」（AffirmativeProcurementProgram），以推動該項產品之優先採購計畫。

日本的綠色採購制度 　　1995年6月，日本下議院通過政府綠色行動方案。

為推動此項行動計畫，日本政府與各公司與產業團體，於1996年2月成立「日本綠色採購網路」組織（GreenPurchaseNetwork,GPN）。

此組織主要之目的在於推動日本的綠色採購，同時提供政府機關、私人機構與一般消費者綠色產品採購之資訊，並對所有組織與消費者宣導綠色採購的理念及實施方法。

參與此組織的會員承諾將藉由購買對環境友善之物品，來減少採購活動對於環境之衝擊。

　　此外，日本國會於2000年5月底通過〈綠色採購法〉。

於此項法案中，日本政府並未規定哪些產品為適用此項法案之綠色產品，僅指出政府機關可以採用第三方驗證系統（例如：環保標章或是能源之星等制度），或是綠色產品資訊系統（例如：綠色採購網路組織所提供之產品環境資訊手冊）所提供之指引，來作為進行綠色採購之產品選定之準則參考。

此法令同時強制全國性政府機關必須每年擬定綠色採購政策、進行實際採購活動，以及定期報告執行成果，並且鼓勵地方政府機關仿效中央機關進行此項措施。

台灣的綠色採購制度 　　我國政府綠色採購行動之推行於1992年8月開始，首先是由行政院環境保護署（以下簡稱環保署）訂頒〈行政院環境保護署環保標章推動使用作業要點〉，並於1993年正式推出環保標章制度。

環保標章制度的實施，使政府機關在推行綠色採購制度時，能有明確優先的選擇項目。

　　為建立政府綠色採購法制化並提供施行之法律依據，我國〈政府採購法〉於1998年5月27日制定公布，而其中第九十六條為綠色採購條款。

隨後由行政院公共工程委員會與行政院環境保護署於1999年5月26日公布〈機關優先採購環境保護產品辦法〉，並在同年5月26日起與〈政府採購法〉同步施行。

〈機關優先採購環境保護產品辦法〉明訂了環境保護產品種類、優惠比率，以及優先採購方式，另外，為鼓勵徹底落實綠色採購作業，該辦法第16條更納入對於採購環保產品績效卓著或有創新措施之機關或個人獎勵之規定。

　　依據前述分析，包含歐盟與我國在內的WTO會員對於政府採購內容，愈加強調永續發展與環境相關之條件，已成為普遍之趨勢，並紛紛採取各種強制性與非強制性之政策或法規命令，推動綠色或永續採購。

然而各國對於政府綠色採購計畫之規定與要件，有很大之不同。

如同表1所歸納，即使在歐盟成員國間，對於推動綠色採購之作法上，亦有很大的差異性。

而我國與歐盟之永續採購制度，亦有相當之差異（參見表2）。

表2　歐盟與台灣綠色採購制度之比較 比較項目 歐盟 台灣 是否使用環保標章 V V 環保標章範圍 涵蓋之產品範圍包括服務業及所有消費產品（但食物、飲料及醫藥除外） 申請使用環保標章之產品項目，係以經行政院環境保護署公告之產品項目為限 綠色採購條款 於2004/17/EC與2004/18/EC指令允許將環境保護的考量納入採購之中，主要納入考量之項目有： 定義技術規格得包括環境績效標準與生產方法 得以使用環境特性/績效作為技術規格 得以使用歐盟或國家環保標章規格作為技術規格 廠商證明環境管理措施時，優先考EMAS（Eco-ManagementandAuditScheme），EMAS為一個自願性的EU生態環境管理系統 可使用環境績效作為決標準則 得將環境考量納入為履行契約條件。

1.政府採購法第96條： 機關得於招標文件中，規定優先採購取得政府認可之環境保護標章使用許可，而其效能相同或相似之產品，並得允許百分之十以下之價差。

產品或其原料之製造、使用過程及廢棄物處理，符合再生材質、可回收、低污染或省能源者，亦同。

其他增加社會利益或減少社會成本，而效能相同或相似之產品，準用前項之規定。

2.環保署與公共工程委員會會公告「機關優先採購環境保護產品辦法」，針對政府採購法第96條做進一步的規定，並將環保產品分為三類。

綠色採購優先領域 建築、食品與提供飲食服務、運輸與運輸服務、能源、辦公室設備與電腦、衣服制服與其他紡織品、紙張與影印服務、傢俱、清潔產品與服務、健康部門所使用之設備。

依「機關優先採購環境保護產品辦法」第二條、第三條、第四條、第六條，環境保護產品分為三類，此三類皆可納入綠色採購指定項目： 第一類產品：取得行政院環境保護署認可之環保標章使用許可以及取得與我國達成相互承認協議之外國環保標章使用許可者。

第二類產品：非屬環保署公告之環保標章產品項目之產品，經環保署認定符合再生材質、可回收、低污染或省能源條件，並發給證明文件者。

第三類產品：指該產品經相關目的事業主管機關認定符合「增加社會利益或減少社會成本」之產品，並發給證明文件者。

節能標章產品屬於第三類產品。

資料來源：本文自行整理。

WTO政府採購協定與綠色採購制度之關係 　　GPA之目的，在於確保參與該協定之WTO會員（目前共計41個會員加入）其政府採購市場之開放，以及採購程序之無歧視及透明。

同時，GPA協定僅於第10.6條，鼓勵會員應儘可能的適用或採用可促進自然資源保育或保護環境之技術規格，除此之外，GPA對於綠色採購並無其他細部規則。

　　然而，即便綠色採購為各國推動永續發展政策之重要手段之一，且GPA亦鼓勵各會員發展永續採購制度，但由於綠色採購在規格、品質要求，乃至於成本效益評估等面向上，不同於傳統採購，若無明確之準則或程序共識，亦可能淪為貿易保護政策之手段。

為確保對政府綠色採購有強制義務要求之國家，不會影響GPA會員公平參與競爭之權利與機會，同時促進各國推動綠色採購措施，歐盟目前正在進行中的政府採購協定談判，提出建議案，提議透過資訊蒐集及彙整，擬訂永續採購制度之最佳實踐作法，進而可倡議其他國家按照此一範本，作為其永續採購制度之基礎。

　　歐盟提案認為理想的政府採購，應同時兼顧採購效益與其他重要目標，包括政府機關在採購服務與貨品時，納入社會責任與永續發展的要素。

政府應著眼於更高的社會價值來善用其採購權力，包括:促進創新，尊重自然環境，對抗氣候變遷，節約能源使用，改善就業，公共衛生與社會條件，以及提升品質並兼顧弱勢族群。

因此，永續採購應解讀為政府機關在從事貨品、服務與工程之採購時，應兼顧經濟、社會與環境三項永續發展指標之平衡，任何國家之領導階層均應對此跨領域議題有所認識。

　　WTO政府採購協定亦揭櫫了平衡經濟、社會與環境三者永續發展之互補目標。

基於上述條文規定，歐盟認為GPA允許採購機關在訂定技術規格時除了兼顧環境保護，亦應注意到不歧視原則，並力求規格之客觀性與多元性。

對此，歐盟認為目前GPA對於環境與社會政策的創新仍趨於保守，各會員應致力於將永續採購政策落實在GPA架構下，一方面確保智慧創新的政府採購，另一方面取得環境與社會永續發展目標的平衡。

　　歐盟建議各GPA會員應向委員會通知其為促進永續採購目標所採取之國內措施，並由WTO秘書處彙整各會員措施後，由GPA委員會採納認定確保永續採購目標，且未對協定產生不利影響之最佳作法，並將此一決議作為國際間永續採購之參考文件。

期盼利人利己的國際性綠色採購規範 　　綠色採購制度為我國與其他國家近年來推動的政策項目之一。

在此一趨勢下，一方面可促進本國之永續發展，他方面亦創造出新的綠色商機。

因此對於前述之歐盟提案，若能發展出國際綠色或永續採購之最佳範例，進而擴大綠色採購制度之發展，對我國應屬有利之方向。

　　然而，此一最佳範例之建立，仍有許多技術問題需要克服。

首先各國制度有相當差異，例如歐盟本身內部之各國規定便已經相當繁雜，如何尋求共同點，有相當之難度。

其次，綠色採購與永續採購之關係，亦需予以釐清，而所謂採購社會化目標之量化及規格化等問題，亦為困難所在。

　　不過，無論如何，歐盟提案之整體方向與當今全球及台灣所關注之議題相符合，且與各國產業利益亦一致，也許我們將能在短時間內，看到一個利人利己的國際性綠色採購規範。

【本文原載於《經濟前瞻》雙月刊，第138期，2011年11月5日】 版權所有-本電子報係由經濟部委託中華經濟研究院(台灣WTO中心)辦理發行