全球化時代的治理與世界秩序——讀福山《國家政權建設》

福山把制度能力劃分成了至少四個構成部分：1是組織設計和管理，歸屬學科是管理學、公共管理和經濟學，可攜性高；2是制度設計，歸屬學科是政治科學、經濟學和法學，可攜性 ...   全球化時代的治理與世界秩序——讀福山《國家政權建設》     陳心想　世紀中國     過去一代人的時間裏，世界政治的主流趨勢是批評“大政府”，試圖把國家部門的活動轉移到自由市場或者市民社會。

但是，數年後，許多經濟學家得出結論，影響發展的一些最重要的變數不是經濟的，而是制度的和政治的。

尤其在發展中國家裏，虛弱無能的政權造成了許多嚴重問題，比如貧窮、艾滋病、毒品、恐怖主義等。

冷戰的終結留下了一群失敗的和虛弱的國家政權，從巴爾幹到高加索、中東、中亞、和南亞。

國家政權的崩潰或虛弱已經在索馬利亞、海地、波斯尼亞、科索沃等國造成了許多人道主義和人權的災難。

“九一一” 顯示了國家政權之弱已對國際秩序和治理構成了一個巨大的戰略挑戰。

國家政權建設不僅是國內而且也是國際上的重要問題。

在這樣的背景下，福山2004年推出了《國家政權建設：廿一世紀的治理與世界秩序》。

　福山一開始就直追問題所在：國家政權狀態維度的丟失。

福山指出，我們忽視了發展的一個重要方面，即國家政權建設。

現代國家具有提供秩序、安全、法律、和産權的能力，使得現代經濟世界的興起才成爲可能。

國家對合法暴力的壟斷使個人在國內避免了霍布斯所說的“每個人對每個人的戰爭”，對外服務於國際層面上衝突和戰爭。

但在亞洲、非洲和中東等地方並沒有建立現代國家。

西方有著市場經濟的物質繁榮和政治和文化的自由民主，但是自由西方的現代成果對世界上其他地方的多數國家來說很難獲得。

西方努力幫助他們，但是聯合國的干預、非政府組織的活動、以及國際貨幣基金組織的援助和監督、更有阿富汗和伊拉克等的直接侵佔，不僅沒有解決問題，而且使問題更糟。

因此福山的問題：“究竟應該怎麽樣來幫助那些發展中國家發展起來？”福山的答案就是強化國家政權建設，增強國家能力。

　關於國家規模和活動範圍的爭論一直不斷。

發展的一個極端是全權主義的國家，試圖廢除整個市民社會，讓原子化的個人服從於自己的政治目的。

右翼試驗在1945年隨著納粹德國的失敗而告終；左翼隨著1989年柏林牆的倒塌而崩潰。

這樣導致的潮流是削弱國家，縮小政府，把國家的活動範圍縮小，尤其是國家對經濟的干預程度。

但是問題出來了，有些國家退出的領域一片混亂，貪污腐敗、裙帶關係、庇護政治、無效率等，因爲他們沒有搞清哪些國家應該管哪些國家不該管。

針對這種情況，福山提出了一個國家活動範圍和國家能力的二維分析框架。

在分析國家在發展中的角色問題時，福山提出這樣一個問題：美國國家政權是強的還是弱的？李普賽特1995年的著作給出了清晰的答案。

一方面，美國的制度設計故意地削弱或限制國家權力的運用。

美國的福利國家是後來建立的，依然保持著比其他民主發達國家更大的限制，市場的管制較少。

但是從另一個意義上看，美國的國家政權是很強的。

福山引用了韋伯的國家概念：國家是“在給定地領地內成功地索得了壟斷的合法使用強力的人類社區”（頁6）。

實際上，國家性狀的實質是強制執行：派遣身穿制服手握鋼槍的人強迫人們遵守國家法律的根本能力。

在這方面，美國是超強：它在聯邦、州、和地方各級都有著大量的執行機構。

所以美國是個有限政府體系，限制了國家活動的範圍，但是在這個範圍內，卻有著創造和執行法律和政策的非常強大的能力。

正是在這些強大力量的保證下才有了其他領域的生機勃勃和繁榮昌盛。

區分二者的分析框架告訴我們，要限制國家的活動範圍，但要加強國家能力建設。

　根據福山的模型，美國是個活動範圍限制和國家能力建設較好的國家。

而前蘇聯是國家活動範圍過大而能力偏低，現在俄國的改革正在向活動範圍縮小能力也變低的方向滑動，而理想的改革是限制活動範圍同時增強國家能力；巴西雖然活動範圍比前蘇聯稍低，但國家能力也很低；塞拉利昂活動範圍很小但能力也極低，就是管一點事也沒有能力管好。

從經濟效率的立場來看，縮小國家活動範圍和增強國家能力必須同時進行。

福山認爲，俄國國有企業經濟私有化改革，私有化本身是一個合適的改革目標，但是需要有一定程度的制度能力來執行。

要有能力對財産和所有權進行評估、甄別、公開轉化。

否則私有化中的資訊不對稱，不可避免的導致國有資産流失，造就了大財閥。

前蘇聯解體後的俄國多年裏無能力徵收所得稅，甚至無能力徵稅，不能夠控制黑手黨，甚至無法爲莫斯科的街道提供法律和秩序。

正如當年支援俄國改革的著名經濟學家佛裏德曼幾年前在受訪時所說：“十年前我對任何走出社會主義的轉型國家都會建議，私有化、私有化、私有化，因爲你必須盡可能地把物資脫離國有部門。

今天我不再會給出這樣的建議了。

我會說私有化之前實現法治更重要。

”而實現法治正是國家政權能力建設的重要組成部分。

　國家政權建設不可避免地涉及到制度的供應和需求問題。

在一個國家或社會是好的制度能否移植到另一個國家和社會呢？有些可以，有些容易，有些可以但困難，有些幾乎是不可能的。

福山把制度能力劃分成了至少四個構成部分：1是組織設計和管理，歸屬學科是管理學、公共管理和經濟學，可攜性高；2是制度設計，歸屬學科是政治科學、經濟學和法學，可攜性中等；3是合法化基礎，歸屬政治科學，可攜性中等偏低；4是社會和文化因素，歸屬學科是社會學和人類學，可攜性低。

考慮到這些不同程度的知識可攜性，也就是制度的可攜性，我們發現在一個國家建立有能力的制度，建立一個強有力的國家政權，對外來者來說並不容易辦到，比較容易的就是在組織設計和管理方面，而社會和文化因素簡直不可能。

雖然長期來看社會和文化因素也在變，但是很慢，也很難把握變化的方向。

這也就是當前美國在阿富汗和伊拉克的重建的困境的原因。

　福山舉例論證了，對於一個國家的國家建設，沒有自身一定的國家能力的話，外來力量往往徒勞無益。

如果國家建設（nation-building）意味著自力更生的國家能力（state capacity）的創立，一旦外國顧問和支援撤退了，仍然能夠存活下來，那麽歷史上大量的案例中成功的是少之又少。

美國有時也被讚揚成功地在戰後的德國和日本進行了國家建設。

福山認爲，在行政管理能力上看，美國實在沒有做什麽。

在美國擊敗佔領它們之前，德國和日本都有強大的科層官僚國家政權體系，是他們國家政權的力量使他們成爲強國，並對國際體系帶來威脅的。

在這兩個國家，國家機器在戰爭中存活下來了，並在戰後得以保存，極少被改變。

美國所做的成功之處只是合法化基礎的改變，從極權主義到民主，及清除了發動戰爭的老體制中的人員。

美國作爲佔領權威在許多國家都干預/有所行動，包括古巴、菲律賓、多明尼加共和國、墨西哥、巴拿馬、尼加拉瓜、韓國等。

在每一個國家都進行了國家建設活動，進行選舉、試圖消滅軍閥和腐敗、促進經濟發展。

只有韓國是唯一一個取得了長期的經濟增長的國家。

這種增長更多的是通過韓國自己的努力，而不是美國的干預幫助。

　那麽，那些發展中國家沒有強國家政權的原因是什麽呢？福山繼續尋找虛弱國家弱的原因，就是公共管理上的黑洞。

但這個黑洞的原因很複雜。

福山從制度經濟學和組織理論出發探討了這個問題。

重新回到了社會學傳統的組織理論。

福山超越了新古典經濟學的觀點，找回了社會學傳統，認爲許多組織不是通過正式監管和責任制系統來解決委託—代理問題的，而是依賴於正式機制和非正式規範的混合物。

制度經濟學家好久以來就試圖解決“隱藏行動”問題。

工人的産出量和多種因素有關，其中一個就與評估産出的難易有關。

像公共服務部門的許多複雜的活動就很難測量。

不容易計量和監督，如律師、醫生、建築師、和其他專業人員、相對較低的監控服務産出能力。

在所有這些情況中，組織經濟學家指出的問題就是偷懶（shirking）：只有工人知道自己是否竭盡全力或者是否有搭便車行爲。

經濟學家花了大量時間試圖設計出激勵制度，來促使工人展現出他們真正的生産能力。

計件就是一種傳統的方法。

然而，對這一問題的這一解決方法有一些盲點，這些盲點是由新古典經濟學的基本行爲假設引起的。

理性是利益最大化，能偷懶就偷懶。

這個假設的問題在於事實上許多人並不偷懶：他們的工作都超出最低要求，即使老闆無法監督他們的偷懶行爲，也會這樣做。

比如日本的終身雇用制，並沒有導致偷懶，而是更努力工作。

爲什麽？就是非正式機制，非正式規則在發揮作用。

社會資本，也就是促進合作行爲的規範，取代了精細的正式激勵機制。

個人的金錢激勵總是必要的，但僅是一個普通的激勵因素。

　福山認爲，那些可以帶給美國、英國和其他發達國家更專業腐敗少的正式激勵結構的制度改革和變遷也可以成功地應用到發展中國家。

但要研究怎麽做。

對那些可監控性高和事務量低的事情比如中央銀行業，可以用“空降兵”帶給發展中國家公共政策巨大變化，在智利、玻利維亞、阿根廷和墨西哥的實踐證明是成功的。

但是對於可監控性低和事務量高的專案，比如教育和法律，就不是這麽容易的事情了。

沒有一個法律體系，派上10個技術專家，就是再聰明也無濟於事。

當地情況是最重要的，種族、宗教、地區、還有其他特性等等。

要求較高的酌情處理權。

發展中國家的公共管理官僚體系充滿了庇護和腐敗，要通過執行“現代”公共事務服務體系來清除是制度改革的中心目標。

這樣在福山看來，美國和其他國際組織的有些實際做法，比如救助發展中國家危機時完全取代了地方行動者的治理功能恰好南轅北轍。

　基於以上認識，福山得出，出於重建充滿衝突的或戰爭撕裂的社會的願望、出於消除恐怖主義産生的土壤的願望、或者出於有機會發展經濟的希望，如何提高弱國家政權的治理，提高他們的民主合法性，和增強自力更生的制度，變成了當代國際政治的核心專案。

　對這一觀點歐美看法不同。

在美國，這種努力通常被認爲是民族建設（nation-building）。

這個術語大概反映的是民族經歷，文化和歷史認同主要有像立憲和民主這樣的政治制度形成的。

歐洲人傾向於更多地意識到國家政權（state）和民族(nation)之間的區別，他們指出在由共用的歷史和文化凝聚在一起的社區的創立的意義上的民族建設，遠遠超出了任何外來力量可以達到的能力。

福山認爲，當然，歐洲人是正確的，但是國家政權是可以人爲有計劃地建設的。

當然，如果一個（民族）國家能夠自己成長，就遠勝於設計了。

是否可能國家政權建設，仍是有爭論的。

　一些保守派人士，包括許多自由論的右派，在原則上反對國家建設，因爲他們認爲是不可能的，不喜歡承擔他們認爲是國際福利的無限的和昂貴的義務。

另一方面，許多國際金融機構裏的人士、捐贈者和非政府組織人士談論國家建設，就好像那只是一個過程，他們充分地瞭解，只要有資源就可以完成。

福山認爲，給定美國需要面對和將要面對的各種安全和對外政策，前一類認識是站不住腳的。

布希政府懷疑民族建設，但不管願意不願意，陷入到了阿富汗和伊拉克。

但另一派人士也必須認識到這一領域糟糕的成功記錄。

不僅沒有成功，像亞沙哈拉非洲這樣的情況，他們的努力實際上隨時間推移而銷蝕了他們的制度能力。

所以，福山提出，“我們要認真努力地考察，什麽是可能的，什麽是不可能的，理解外援可以成功的局限在哪里”（頁100）。

　福山對國家政權建設劃分了三個不同的方面或階段：第一是衝突後的重建，適用于那些産生於暴力衝突的國家，像阿富汗、索馬利亞、和科索沃等，這裏國家政權完全癱瘓了，需要從零建起。

這裏對外來力量的問題是，通過注入安全部隊、警察、人道主義救濟、和技術幫助來恢復電力、用水、銀行業和報酬體系等等，可以達到的短期穩定。

如果癱瘓了的國家政權足夠的幸運，在國際社會的幫助下可以獲得中期穩定（比如波斯尼亞），這樣就到了第二階段。

主要目標就是創立自力更生的國家制度機構，在外來力量撤走後依然可以生存下來。

這個階段更困難，如果外來力量想要體面地退出的話，這個階段也是關鍵的。

第三階段（或方面）在一定程度上和第二階段重合。

把弱國家政權增強，它們雖然存在一定的穩定，但是不能完成一定的必需的國家政權功能，比如保護産權或提供基本的初等教育。

阿富汗和後薩達姆的伊拉克，就提出了非常困難的挑戰。

阿富汗從沒有現代的國家政權。

伊拉克雖然是有大量包括物資和人力資源的較高度發達的國家，但問題是發揮作用的國家制度機構要麽是崩潰了，要麽是在戰後馬上被美國清除了，需要重建。

　福山論述國家建設的目的還是爲了國際事務和秩序。

和歐洲不一樣，美國喜歡對別國運用強制力量干預。

爲什麽不一樣？福山從歐洲和美國對國際合法性的不同認識的多重原因著手回答這個問題。

首先是美國對歐洲的相對力量。

歐洲人喜歡國際法和規範，因爲他們比美國弱，弱的總是求助於法和制度，能更好地約束強者。

後者喜歡單邊主義因爲比其他國家或聯盟更強大，不僅在軍事力量上，而且在經濟上、技術上、和文化上。

像美國這樣的“單極超級大國”明顯地喜歡行動的自由，盡可能地不受妨礙。

歐盟有實力可以做到，但是爲什麽不這麽做呢？比如，軍費上歐洲僅1300億美元（還在穩定地下降），美國國防開支3000億美元（還在上升）。

歐洲使用軍力的能力極大地爲歐盟的決策制度的集體行動的困境所削弱，不能夠創造容易使用的軍事力量，這明顯地是政治和規範性的問題。

　規範性的差異的原因存在於戰後歐洲計劃的核心。

西歐國家在二戰末得到結論，是國家的放縱不受約束把歐洲拖向二十世紀的兩次世界大戰。

上世紀50年代成立的歐盟目的就是把這些國家置於多重規則、規範、和管制之下，防止他們失去控制。

像戰後的德國就受到這多重規則管制。

不僅和歐洲不同，而且和加拿大、澳大利亞、新澤蘭、和日本也不同，美國一貫地更反國家主義、個人主義、自由主義、和平等主義。

不像多數的歐洲舊社會，美國是在政治理念的基礎上建立的。

國家建立之前沒有美國人民或民族：國家認同是公民的，而不是宗教的、文化的、種族的、或人種的。

而且對於美國而言，《獨立宣言》和《憲法》不僅是北美大陸法理政治秩序的基礎，而且是普世價值的體現，超出了美國，對整個人類都有重要意義。

這種感覺有時會導致美國人易於把自己國家的利益和世界整體的利益混淆在一起。

像歐洲和日本等不同，有自己的歷史，除了政治，有認同的其他來源。

美國可以視國際規範不顧，自己的更合法；而歐洲國家認爲自己的國家制度合法性程度低於國際層次上的規範。

　再者，美國人和歐洲人關於在國際層面的合法性源泉上有不同觀點，美國人的信仰紮根於憲法民族國家裏大多數平民的意志。

而歐洲人的信仰傾向是建立在正義高於某個民族國家的法律或意志的原則基礎上的。

雙方的觀點的原因都深深根植於各自國家的歷史，在這種意義上，很可以理解。

福山認爲，歐洲人的觀點在抽象的意義上是正確的，但是在實踐上卻是錯誤的。

許多歐洲人聲稱，是他們而不是美國人是普世自由價值的真正擁護者，因爲他們相信，這些價值獨立於它們在真實的民主的民族國家裏的具體化。

那些在程式上正確的自由民主統治的決策，並不能保證是正義的，或者與更高的原則相一致。

民主社會的大多數能夠決定對他國做出極壞的事情，並能違反作爲他們自己的民主秩序基礎的人權和合宜的規範。

這裏福山提到當年的林肯—道格拉斯爭論。

道格拉斯宣稱，他不關心人民的選票會使奴隸的地位上升還是下降，只要決策反映了人民的意志。

比較而言，林肯說，奴隸制本身是違反更高的人人平等的原則的，這原則正是美國政體的基礎。

民主行動的合法性最終不是在於民主程序的正確，而是在於來自于道德領域而不是法律秩序的更重要的權利和規範。

歐洲人的立場的問題是，雖然理論上這種更高的自由民主價值領域存在，但在任何給定的國際制度機構中很難體現。

　接著福山指出，歐洲人立場的第二個重要的實踐問題是執行的問題。

即使在今天全球化的世界，統治民族國家的唯一力量是執行法律的力量。

即便存在準確體現國際社會意志的國際法和組織，強制性執行基本上依然要有民族國家提供。

出自歐洲的大量的國際和某國家的法律都是由完全不能夠執行的政策希望單子組成。

歐洲人爲這些法律提出的理由是，它們都是社會目標的表達；美國人回答是，這些不能夠執行的願望只會削弱法治本身。

福山以爲美國人是正確的。

在國際層面同樣存在執行的問題。

所謂的“國際社會”依然是一個虛構，任何的執行能力都完全依賴於各個民族國家的行動。

沒有自治的聯合國，或者，自治的歐盟軍隊。

所有處理嚴重的待解決的安全問題的美國組織都面臨著極大的集體行動問題。

上世紀90年代巴爾幹的歷史展現了歐洲人的國際行動觀點的弱點。

歐洲人認爲自己已經處於歷史的終結的地位了，這個世界主要的是和平，這個世界可以通過法律、規範和國際公約來治理了。

相反，美國人認爲，他們依然生活在歷史中，需要用傳統的權力-政治工具處理來自伊拉克、北韓、和其他惡毒的力量。

根據卡幹，歐洲人對了一半，他們確實在歐盟內爲自己創造了一個歷史終結了的世界，主權國家讓位於國際組織。

然而他們不理解的是，歐洲的和平和安全最終是美國軍事力量來保證的。

　大概是爲了維護美國單邊超級大國的合法性，福山說，我們確實不能忘記對大國的需要，雖然我們不希望回到超級大國對抗的世界。

大國能夠做到集合和有目的地部署合法力量，這種力量對國內執行法治是必要的，在國際上保持國際秩序也是必要的。

那些多國公司、非政府組織、國際組織、恐怖主義團體等等，或者有一定的力量，或者有一定的合法性，但很少二者兼有。

福山認爲，我們沒有選擇，只有回到自治的民族國家，並試圖理解如何使這些民族國家更強壯和有效。

一方面，歐洲人是對的，像民族（國家）建設這樣的軟權力形式是有價值的；但另一方面國家還必須有能力不僅在國內而且在其他失去秩序和危險的國家建造國家制度。

讓我們用福山的話來結束這篇文章吧：“現在我們堅持，我們促進民主、自治和人權，任何統治他人的努力都只是過渡性的，而不要有帝國主義的野心。

不管如何，國家政權建設的藝術將是一個國家力量的關鍵構成部分，就像利用傳統軍事力量維持世界秩序的能力一樣重要。

”（頁121） 　(FrancisFukuyama.2004:State-Building:GovernanceandWorldOrder inthe21stCentury.Ithaca,NY:CornellUniversityPress) 　（本文作者：美國明尼蘇達大學社會學系博士候選人，2006年3月）     【國家與治理＼國際邊緣】